主题报告 | 地方政府干预和中小银行组织结构变迁——大金融思想沙龙178期
编者按
3月27日下午，由中国人民大学国际货币研究所与财政金融学院货币金融系联合主办的大金融思想沙龙——“金融助力十四五新开局”系列沙龙第21期（总第178期）线上研讨会成功举办。IMI研究员、中国人民大学财政金融学院副教授陆利平做主题报告“地方政府干预和中小银行组织结构变迁”。他指出，扁平型组织结构成为中小企业融资的有效激励形式，其前提是中小银行应具有较完备的公司治理架构；鼓励城商行自由兼并重组，在地方政府持股总量不变的前提下，尽可能让落后地区、低层级地方政府持有的城商行股权转为发达地区、高层级地方政府持有；应进一步放宽城商行设立分支机构限制；地方政府做大做强银行的行为客观上有利于城商行改进经营效率，中央政府可尊重地方政府选择并鼓励其跨区并购。
以下为报告全文：
今天演讲的主题是基于我和蔡老师的一项研究，主题为“地方政府干预和中小银行组织结构变迁”。
首先我们来看2020年至今主要中小银行的合并情况，参与合并的机构涉及农商行、城商行和农信社，合并后的主体有四川银行、山西银行等典型例子，有些是不同地级市的农商行合并，也有一些是同一城市的不同农商行合并，还有一些是省内的不同地级市的几乎所有银行合并为一家银行。像这样的兼并重组过程正在如火如荼进行中。未来我国的中小银行出路在何方？当这些银行面临各式各样的竞争和自身问题，比如不良贷款率逐渐升高的过程中如何化解风险并找到相应的定位和出路？这是今天我们要讨论的一些问题。
从2011年开始，我国的城商行数量基本保持稳定，从2020年开始下降，这是近年来城商行合并重组的结果，未来这种下降趋势可能会加快。农商行和村镇银行的数量在2012年开始急剧增长，到2020年渐趋稳定，在2021年虽然没有下降，但是已经没有了增长趋势，未来可能面临与城商行同样的演变过程，也就是出现兼并收购的现象。从不良贷款率和拨备覆盖率看，城商行和农商行的不良贷款率非常高，农商行已经达到了4%。拨备覆盖率方面表现最差的是农商行，近年来已经低于监管要求，同样的城商行的拨备覆盖率也较低，由此可以看出，城商行与农商行面临的问题已经非常严重，未来应该怎样化解风险，兼并重组是很重要的路径。
这个话题也是各地政府所关心的问题，中小银行兼并重组的原因是什么，是以哪些路径开展？对于学者来讲，首先我们要搞清楚的是谁在推动并购重组，根据我们的研究发现，地方政府是非常重要的一个角色。与政府推动相对应的是市场竞争，即银行认为自己面临很强的市场竞争，所以要通过这样的方式合并业务，做大做强。研究表明，地方政府的因素非常重要。另外一个问题是什么是我国最优的银行市场结构？是扁平型还是垂直型，扁平型结构需要保留大量的中小银行，垂直型结构则应鼓励城商行合并成省属银行，例如甘肃银行、江苏银行、四川银行和陕西银行。另外银行市场结构的变化对企业融资会产生怎样的影响，这是我们需要关注的。
美国银行市场结构是一个参照系，美国从1984年的14000多家银行机构开始下降到2014年的5000多家机构左右，现在我国的人均GDP为12000美元出头，大概对应的是美国1980年的人均GDP水平。美国银行市场结构的变化历史是否意味着未来几年我们也会有银行业机构数量大幅压缩的趋势呢？从1980年开始，美国倒闭的银行数量非常多，去年也有一些银行因经营困难而倒闭，虽然没有发生大规模的危机。我国不会发生大规模的银行倒闭事件，并且对于个别银行出现困境的情况也是很有序地进行了各种处置。在美国，资产规模在20-50亿元人民币之间的有800多家，而在1万亿人民币以上的只有18家，这正好对应了我国六大行加上12家股份制商业银行的数量，美国的银行业市场结构也是大银行为主导，前18家银行的分支机构数量大都没有超过5000个，而我国的六大行的分支机构则动辄将近两万个，相对应美国的经济规模，我国整个银行业机构可能还有一定的缩减空间。
我们的主要研究内容是一个国家应该主要发展垂直型大银行还是扁平型小银行，根据不完备合同理论和银行组织结构理论，扁平型结构更有利于中小企业融资，那么为什么在近期的兼并重组过程中，重组后的银行并没有选择扁平型结构呢？现在的城商行大量以省属银行的形式出现，例如甘肃银行、四川银行、山西银行和江苏银行，规模较大的资产已经超过万亿，逐渐变成了大型垂直化的银行，这样是否对企业和经济发展是有好处的，首先需要考虑的是哪些因素推动了重组的出现。
从地方政府干预的角度解释，大规模、多层级的银行组织结构在地方政府干预的制度环境中有相对优势，这种优势来自于它可以把银行实际控制权集中在政府干预较少的地方政府手中，通过内部垂直化管理从整体上减少地方政府干预。相应的，地方政府干预还能解释城商行市场结构的形成，从城商行市场结构特征来看，为什么经济落后、地方政府干预较强的省份，城商行相对规模更大，管理层级更多，一级法人数量更少；从城商行实际控制权分配来看，为什么城商行总行通常分布在省内某几个经济发达、地方政府干预少的中心城市；从省政府干预城商行联合重组来看，为什么有些省份有省属银行？不同省份城商行联合重组改革模式应该如何形成？
我们首先梳理一下城商行组织结构演变的基本事实。在1979-1994年间，城商行大部分实行单行制，但是银行的不良贷款率非常高，经济绩效也较差，在1994年进行了一波重组，由地方政府负责组建城商行，同地区内可以开设分支机构，经营绩效有所提升。2005年再次进行重组，组织结构变为省内分支行制，银行的实际控制权逐步集中于省内某些中心城市和省政府，这是垂直化结构形成的开端，经营绩效得到了进一步改善。2009年，城商行跨省分支机构自扩张之间放开了，垂直化程度进一步加深，这就导致城商行的业务逐渐同质化，逐渐脱离了中小银行服务当地企业的宗旨和属性。现在我国监管机构对于城商行异地经营的政策还是相对保守的，很多相关法规直接说明城商行不能随意设立异地分支行，一定程度上遏制了城商行的无序扩张。未来如果出现城商行大规模并购的现象，监管机构应当怎样去评估？如果允许并购则会导致城商行规模扩大层级增多，脱离服务中小企业的总之，如果不允许的话，中小银行则难以找到自身定位难以生存，应当如何解决这种两难的困境？
城商行联合重组的模式按省政府参与程度进行分类可以分为三类：一是由市场主导，没有省政府参与的“N”模式如浙江、广东、福建、山东、辽宁、湖南、四川；二是由省政府完全主导的“1”模式如安徽、吉林、北京、上海、天津、海南、西藏；三是具有混合特征的“1+N”模式，如中西部17个省和自治区。从分权制度、官员选拔制度、政治成本和代理成本可以解释重组模式出现的差异，对于各省进行分析，可以看到各个地区不同的财政压力导致了差异化的政治和代理成本。
有些地方政府干预较强，有些地方较弱，如何在不同地区、不同层级地方政府间分配城商行实际控制权，基本思路是最小化地方政府干预的政治和代理成本，把实际控制权集中在发达地区和更高层级的地方政府，把原来扁平型银行变为垂直型银行，这是一个基本逻辑。在这样的情况下，垂直型组织结构是银行在政府干预制度环境下发展出来的自我保护机制，是为了脱离地级政府的控制，使银行业绩变好。
根据财政压力与地方政府干预、地方政府相对规模与地方政府债务占银行中长期贷款比重、城商行分支机构相对规模和城商行一级法人数量几组关系，我们提出三个假说：1、地方政府干预越强，该省银行平均规模越大，银行一级法人数量越少，银行垂直化程度越高；2、地方政府干预少的中心城市更容易成为总行所在地；3、地方政府干预越强，该省拥有省属银行可能性越大，采用“1”模式和“1+N”模式重组的可能性越大。在实证分析部分，我们主要采用银监会公布的2016年城商行分支机构数据、2004年全国地市县财政统计资料、中国工业企业数据库1998-2007等数据来源，分银行层面、地区层面、和省层面数据构建模型，分别检验地方政府干预对银行组织结构影响、地方政府干预对城商行实际控制权分配影响和地方政府干预对省内城商行以及法人数量以及该省联合重组模式选择的影响。实证结果发现：1、在政府干预越强的省份，城商行相对规模越大、组织结构更加垂直化；2、财政压力小的地区更有可能拥有城商行实际控制权；3、政府干预越强的省份城商行一级法人数量更少，省政府上收城商行实际控制权可能性更大，更倾向于采用“1”模式和“1+N”模式重组城商行。
同时我们检验了城商行重组对中小企业贷款产生的影响。传统理论认为中小银行拥有比较优势，因为小银行具有本地信息优势，收集处理软信息的能力更强，但是扁平型结构同时弱化了城商行之间的竞争，无法优胜劣汰，并且银行无法通过规模效应降低成本、提高自身经营效率，最终影响中小企业贷款可得性和融资成本。在重组之后，组织结构垂直化会弱化搜集软信息的激励，从而减少中小企业贷款，在本文样本期间软信息机制占优。对机制动态效果的进一步研究发现，规模效应在重组后逐年上升，这意味着长期来看联合重组不一定会减少中小企业贷款。
我们提出相应的政策建议：1、扁平型组织结构成为中小企业融资的有效激励形式，其前提是中小银行应具有较完备的公司治理架构；2、鼓励城商行自由兼并重组，在地方政府持股总量不变的前提下，尽可能让落后地区、低层级地方政府持有的城商行股权转为发达地区、高层级地方政府持有；3、应进一步放宽城商行设立分支机构限制；4、地方政府做大做强银行的行为客观上有利于城商行改进经营效率，中央政府可尊重地方政府选择并鼓励其跨区并购。
整理 张必佳
编辑 刘嘉璐
责编 李锦璇、蒋旭
监制 朱霜霜、董熙君
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